面临全行业微利的窘境，钢铁产业政策制定者们寄望于外资钢厂救市。
在外企看来，与中国钢企合资合作比投资参股更容易获得政府的审批，也更划算。储永志/CFP四年前，刚刚就任宝钢集团董事长的徐乐江曾多次敲响警钟，越来越多的外资控股中国优质民营钢铁企业，将对中国钢铁业造成严重威胁。他或许没想到自己的想法会发生180度的大转变，2011年以来，这位中国最大钢铁公司的当家人不止一次公开表示，中国的钢铁资本会走出去，国外的钢铁资本也会到中国来，外资进入中国钢铁业的门槛限制也将慢慢淡化，甚至取消。
这一扬一抑之间，是中国钢铁全行业从暴利到亏损的巨变。一片惨淡之中，中国钢铁政策第一次明确提出鼓励外资参股国内钢铁企业，而不是之前的“限制”。2011年11月7日颁布的《钢铁工业“十二五”发展规划》（下称规划）中，有着与徐乐江相似的表述：进一步扩大钢铁工业对外开放程度，鼓励国外先进知名钢铁企业参股和投资国内钢铁企业和项目，在钢材产品深加工领域投资设立企业和研发中心，提升我国钢铁企业的创新能力和管理水平。
这个姿态性的开放并没有赢得外商的欢欣鼓舞。安赛乐米塔尔（下称米塔尔）中国区总经理邓宁在接受财新《新世纪》采访时表示，如果没有具体的措施，这个鼓励没有意义，很难改变外国钢铁企业在中国的投资策略。
“放开”争议
2005年7月，中国钢铁行业的第一个产业政策——《钢铁产业发展政策》（下称产业政策）颁布。产业政策对外资并购中国钢铁企业设定了诸多门槛，最主要的就是原则上不允许外资控股。
全球最大钢铁集团米塔尔在中国频频碰壁，是经常被提及的案例。从2005年起，米塔尔一直在寻找进入中国的机会。当年计划控股湖南华菱钢铁股份有限公司（000932.SZ），因发改委发表不同意见，最后仅以第二大股东身份入股。之后，米塔尔又试图入股莱芜钢铁，控股民营钢铁企业东方集团控股有限公司（00581.HK），均未获批。
不仅仅是米塔尔，俄罗斯钢铁企业耶弗拉兹集团（EvrazSteelGroup），以15亿美元价格收购河北民企德龙51%股权的交易，也始终无法获批。
对于当时外资控股中国钢铁企业受阻的原因，国家发改委一位主管官员在接受财新《新世纪》记者采访时表示：“钢铁企业解决了近200万人就业，是国民经济支柱产业，对国民经济发展起着非常重要的作用。如果允许外资进入，就意味至少有三分之一以上的市场让给人家。”
据一位接近国家发改委的权威人士透露，米塔尔还曾向中国方面试探，提出转让自己5%股份给中国，以换取中国市场的准入，仍遭拒绝。“用5%的股份换中国市场，中国肯定不划算。全球钢铁行业的股价都不高，波动相当大。”这位知情人士说，米塔尔市值接近1450亿美元，5%股份约值60亿美元，中国凭5%的股权也不能进入米塔尔的董事会。
产业政策限制外资控股中国钢铁企业，据称是为了给中国钢铁行业一个喘息的机会。但几年过去，中国钢铁行业已经发生了变化——产能增至7亿吨；利润率却越来越低，从2004年的8.11％一路下滑到2011年底的2.55%。
“中国粗钢生产世界第一，从利润率看，竞争力不强。有一个原因是技术和管理相对落后。”中国钢铁工业协会副秘书长李新创在接受财新《新世纪》记者采访时表示，“十二五”规划提出鼓励国外企业进入钢铁企业，就是要引进先进的技术和管理以提升自身竞争力背景。
其实，2009年为应对经济危机出台的《钢铁产业调整和振兴规划》（下称振兴规划）就曾提出要重新研究外资对中国钢铁企业的投资开放程度，但未能达成一致。“当时持反对意见的部门认为，经济危机正是兼并企业的好时机，这种兼并应由国企来完成，而不是外企。”上述参与制定规划政府人士称。
此次新的“十二五”产业规划虽然明确提出鼓励国外企业进入钢铁行业，但争议仍存。该人士透露，工信部一直态度比较开明，但发改委却迟迟不表态，他们的理由是让外资进来并不能改变中国钢铁行业重复建设、产能过剩等问题，而且发改委习惯于从规划角度整体布局，“外资进来可能打乱布局”。尽管最终达成了一个表述性的妥协，不过目前外资进来是否可以控股、股比高限多少、哪些企业开放、哪些环节开放，如何开放等问题都没有明确。
外资的想法
国外钢铁公司显然明了政府部门态度暧昧可能的政策风险。“没有统一思想，也没有具体鼓励措施，我们不想冒险。”一位不愿透露身份的外资人士说，“我们可不希望最后一个部门可以放行，另一个部门卡住不办，投了那么多资源、人力、物力最后回到原点。”
更何况在国际钢铁巨头看来，目前的行业环境也经不起冒险。据中钢协的数据，由于原材料价格一直处于高位，2011年11月中国钢铁企业亏损面超过三分之一，若扣除投资收益，企业净亏损9.2亿元。1-11月，中钢协会员钢铁企业产品销售利润率只有2.55%，远低于同期全国规模以上工业企业平均水平。
一边是全行业微利，另一边是生产规模持续上升。国家统计局1月17日公布数据显示，2011年全年中国粗钢产量达到6.8327亿吨的纪录高位，较上年增加8.9%。中国冶金报近期的《钢铁工业“十二五”发展调查报告》显示，82.7%的受访者认为中国钢铁业未来十年将经历残酷的市场竞争。
“现在情况还不比2008年底，短期内不乐观。”米塔尔中国区总经理邓宁分析说，“2008年形势不好，但有政策支持、投资拉动，现在则很难看到政策有松动迹象，行业本身产能过剩、供大于求的情况很严重。”
当然，外资钢企的情况也不乐观。米塔尔2011财年第三季财报显示，当季净利润6.59亿美元，比上年同期的13.5亿美元下滑51%，而且第四季度“还面临着销售量和价格压力”。新日铁也表示，20
